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Publié le 10 mars 2006

La LOLF et le management - "Les Echos" du 7/2/2006

MANAGEMENT Introduire une culture du résultat dans l’administration : l’objectif assigné à la loi organique relative aux lois de Finances (LOLF) est ambitieux et rend nécessaire une modernisation de la gestion des ressources humaines de l’Etat. Un Etat qui emploie 1,9 million de salariés. Les managers du public gèrent désormais une enveloppe globale incluant la gestion des crédits, mais aussi celle des effectifs et peuvent faire des arbitrages entre les deux. Une vraie révolution pour ces cadres.

Les nouvelles missions des cadres de la fonction publique

Responsabilisés sur les résultats, les managers du public disposent avec la LOLF d’une marge de man ?uvre accrue sur les ressources humaines : ils peuvent moduler le niveau d’emploi et les compétences en fonction de leurs besoins.

Frédéric Brillet

"La gestion par les résultats qu’implique la LOLF pousse l’Etat à moderniser la gestion de ses ressources humaines. S’il n’y parvient pas, la LOLF n’atteindra pas son objectif d’une dépense publique maîtrisée et plus efficace. Il ne faut pas oublier que les salaires des fonctionnaires pèsent près de 50 % dans le budget de l’Etat ", rappelle Dominique Lacambre. Auteur d’un récent rapport sur les conséquences de la LOLF sur la gestion des ressources humaines (GRH) dans la fonction publique, le directeur du fonds de solidarité exprime le consensus partagé par tous les experts : réforme budgétaire et réforme de la gestion des ressources humaines sont indissociables. La nouvelle loi impose en effet aux cadres de se convertir au management par objectif. Elle les dote d’un budget global incluant à la fois des moyens financiers et humains entre lesquels ils peuvent arbitrer pour atteindre des résultats sur lesquels ils sont responsabilisés. Pour les guider dans cette démarche, une batterie d’indicateurs mesurant les coûts, les délais et les performances sont mis progressivement en place, service par service, région par région.

Ainsi, la Direction interrégionale des douanes du Nord-Pas-de-Calais - Picardie sait qu’elle doit effectuer en 2006 des saisies de drogues pour une valeur de 28 millions d’euros. La LOLF amène donc les managers du public à orienter de manière plus rigoureuse l’activité de leurs collaborateurs et à évoquer les sujets qui fâchent. " Hier, le terme de productivité était banni des discours, c’était un gros mot. Aujourd’hui, on en discute ouvertement avec les syndicats sur la base des indicateurs mis en place ", remarque Hervé Grosskopf, sous-directeur des ressources humaines à la Direction générale de la comptabilité publique et au Trésor public.

Avec la LOLF, passée de la phase d’expérimentation en 2005à la généralisation prévue pour 2006, les administrations sont incitées à une gestion prévisionnelle des emplois et compétences plus efficace. Les métiers d’exécution régressent, mais d’autres apparaissent ou se transforment. Dans tous les ministères, se créent des postes de responsables de budget opérationnel de programme (BOP), qui se penchent sur l’organisation du travail et s’attachent à réduire la dispersion des moyens en lesmutualisant.

Des profils plus gestionnaires " Actuellement, la gestion de la paie est dispersée sur sept entités que nous allons fusionner pour gagner en efficacité et réduire les coûts. Idem pour les fonctions juridiques et documentation. Le départ des baby-boomers va nous aider à faire les ajustements en douceur ", explique Evelyne Filatriau, responsable de BOP déléguée à l’Equipement dans la région Nord-Pas- de-Calais. Aux côtés des responsables de BOP, apparaissent des contrôleurs de gestion qui assurent un suivi des indicateurs de performance et du budget. Et à l’instar de ce qui s’est passé dans l’entreprise, le rôle de la RH dans la fonction publique s’accroît et se transforme.

Les juristes pointilleux capables d’interpréter les règles ésotériques régissant les différents corps ne suffisent plus. Il faut recruter des profils plus gestionnaires, pour accompagner les services opérationnels dans la réorganisation des métiers et carrières. Le chantier est d’envergure, au point que Bercy a inauguré en septembre 2005 " l’école de la LOLF " qui vise en particulier à développer les compétences managériales dans la fonction publique.

Partout, la GRH à l’ancienne, anonyme, centralisée et régie par l’ancienneté, commence à être remise en cause. Or c’est de ce système que les organisations syndicales et les corps tirent leur légitimité et leur pouvoir. D’où les résistances, qu’expriment également une partie des agents. " On leur répète qu’ils sont trop nombreux, pas assez dynamiques. Comment dans ces conditions leur demander d’accompagner avec enthousiasme le changement ? ", critique Jean-Marie Pernot, sociologue à l’Institut de recherche économique et sociale.

Compétence contre ancienneté Pour éviter cet écueil, mieux vaut manoeuvrer en douceur : " Je demande aux agents d’identifier eux-mêmes les tâches qui leur sont assignées et qui pourraient être simplifiées ou supprimées. Pour stimuler la mobilité, je leur propose de déterminer combien de temps il estiment qu’on peut occuper leur poste sans tomber dans la routine. Bien sûr, il y en a toujours qui préfèrent demeurer dans des niches de confort. Mais il y a autant de forces de résistance que de changement dans les services ", estime Yves Rousset, directeur du Département des affaires sanitaires et sociales des Côtes-d’Armor.

Parce que la LOLF promeut une culture du résultat, elle légitime les pratiques RH qui y contribuent. Le recrutement au choix, fondé sur la compétence plutôt que sur l’ancienneté, s’étend vers le bas de la hiérarchie. Ainsi, pour trouver des opérateurs dans son centre d’information routière, la Direction régionale de l’équipement de la région Nord a fait appel à un cabinet pour sélectionner des candidats parmi les agents de catégorie C capables de travailler en 3 × 8 en synergie avec la police. " On ne voulait pas prendre des agents qui ne s’habituent pas aux spécificités du poste et demandent rapidement une mutation. Avant, on ne faisait pas de sélection aussi pointue sur ce genre de postes ", reconnaît Anne Scamps, chargée de mission sur la gestion prévisionnelle de l’emploi et des compétences au ministère de l’Equipement dans la région Nord- Pas-de-Calais.

La LOLF devrait aussi changer les critères de recrutement des managers. Parce qu’il faut être capable de mobiliser ses collaborateurs sur des objectifs quantifiés, ce n’est plus forcément le meilleur technicien qui fait le meilleur chef. Or la fonction publique a longtemps négligé les compétences managériales, qui se détectent d’ailleurs difficilement par concours. D’où un " déficit de leadership " qu’analyse Jean-Luc Placet, PDG du cabinet de conseil en ressources humaines IDRH : " Bien des managers ont renoncé à exercer les pouvoirs auxquels ils ont droit. Ils préfèrent s’abriter derrière des outils, des règles impersonnelles quand il s’agit de prendre et de justifier des décisions qui concernent les personnes. Or toute décision comporte une part de subjectivité. "

Fusionner les corps Effectivement, les outils ne peuvent pas tout faire, comme l’a constaté la Cour des comptes en examinant les chiffres de l’Equipement : pionniers dans l’évaluation de la productivité des DDE, les responsables de ce ministère n’ont pas profité de ces indicateurs pour réduire les disparités en ce qui concerne les personnels d’exploitation. Mais comment être un bon manager avec des collaborateurs qu’on choisit rarement et qui ont tous exactement le même profil ? Pour remédier à ce manque de diversité, la nouvelle GRH entend justement élargir les possibilités d’évolution en fusionnant les corps. Ce faisant, elle satisfait les aspirations des jeunes fonctionnaires mieux diplômés et moins attachés à l’esprit de corps que leurs aînés et les revendications d’une partie des syndicats. " Il est souhaitable que les agents puissent passer facilement d’un ministère à l’autre ou de la fonction d’Etat à la territoriale ", estime ainsi François Fayol, secrétaire général de la CFDT cadres.

Demeure le défi majeur : l’évaluation réaliste de la performance (lire ci-dessous). Tant qu’elle ne sera pas effective, la GRH dans la fonction publique ne pourra pas vraiment récompenser ni sanctionner les agents. Actuellement, les plus incompétents voient leur progression de carrière ralentie mais rarement stoppée. Les meilleurs bénéficient d’un avancement accéléré, mais la récompense est lissée dans le temps et au total la différence n’est pas énorme. A Bercy, sur quarante ans de carrière, le fonctionnaire excellemment noté qui grimpe au plus haut grade permis par son statut, pourrait en théorie gagner dix ans par rapport au plus mal noté.

Pour motiver les agents sur le court terme, la nouvelle GRH mise donc sur des primes annuelles à la performance qui heurtent les habitudes. Si les syndicats acceptent éventuellement les gratifications collectives jusqu’au niveau d’un service, la plupart s’insurgent contre les récompenses individuelles, censées détruire " l’esprit d’équipe ". Ce qui n’empêche pas ces primes de progresser dans la haute fonction publique, voire dans l’encadrement moyen.

Frédéric Brillet


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