LE CHD : MÉFIEZ-VOUS DE L’ALLÉGÉ !

La mise en place du Contrôle Hiérarchisé de la Dépense (CHD) ne correspond pas à de simples évolutions techniques ou simplificatrices. Il s’agit d’un changement radical de conception du contrôle de la dépense publique, tant dans les objectifs que dans les modes de contrôle.

C’est une autre conception tournée, vers l’audit, le contrôle interne. Ce sont des choix politiques qui découlent de la conception libérale du rôle de l’Etat caractérisée par le désengagement du service public à l’égard de ses missions essentielles.

L’ensemble de ces évolutions aura alors de lourdes conséquences sur le rôle du comptable public du Trésor. Il est clair qu’il s’agit de le dépouiller d’une grande partie de ses missions, de transférer en aval chez les ordonnateurs certains de ses contrôles, et à terme de supprimer l’essentiel de son rôle de payeur.

Présenté comme une « contre-partie » par la LOLF, le rôle du comptable se verrait enrichi par le renforcement de la mission de garant de la sincérité des comptes. La mise en place d’outils informatiques contribuant à rapprocher étroitement les services ordonnateurs et comptables en mettant en commun les mêmes accès aux informations, pose la question du contenu de ce rapprochement.

Le rôle du comptable public consisterait alors à devenir à la fois conseiller de l’ordonnateur en matière financière, garant de la sincérité des comptes, contrôleur de la bonne mise en place des procédures de dépense et des principes comptables (contrôle de gestion, audit) et un rôle de caissier pour la collectivité. L’avenir des services comptables serait dans cette optique lourdement hypothéqué car comment peut-on à la fois conseiller l’ordonnateur sur les bonnes pratiques à mettre en œuvre, et le contrôler ensuite sur ces mêmes bonnes pratiques ? Il s’agit d’un mélange des genres, d’une certaine manière à la fois juge et partie, la viabilité des services comptables serait remise en cause et à terme se poserait la question de la fusion. Resterait alors la question de la tenue des comptes mais alors, qu’est-ce qui le différencierait dans ce cadre d’un cabinet privé d’expert comptable, hormis le cadre institutionnel du dépôt des collectivités locales ou au mieux d’un agent comptable d’Etablissement Public Chef des Services financiers ? Ce serait certainement pour certains une aubaine, qui interprètent à leur façon, le principe de libre administration des collectivités territoriales.

Plus globalement, c’est la bonne utilisation des fonds publics au travers de la disparition des principes la régissant qui est remise en cause et cela dépasse les seuls services du Trésor. Cela répond à des choix politiques que traduit une idéologie qui s’attaque à tous les pans du contrôle de l’Etat et qui n’a d’autre but que de faire disparaître des missions publiques et faire voler en éclat une certaine cohésion sociale qu’elles permettaient.

Ainsi, Après une expérimentation « concluante » menée dans quelques départements, le contrôle hiérarchisé de la dépense se propage de manière plus ou moins chaotique à l’ensemble de la dépense publique.

Lors de sa mise en place, l’attitude du réseau varia entre satisfaction de voir abandonner un contrôle jugé parfois trop tatillon (intensité du contrôle invariable quel que soit le montant de dépense concerné) et doute face à une évolution radicale du travail dont la finalité paraît toujours peu claire.
Le but affiché du contrôle hiérarchisé est de proportionner le contrôle aux enjeux et aux risques. Afin d’être plus « efficace » et « productif », il devenait impératif d’une part de se concentrer sur les dépenses à forts risques d’erreurs et d’autre part pour les finances publiques il devenait plus intéressant de cibler les dépenses de gros montant.

Le CHD représente une véritable « révolution culturelle » puisqu’il implique que tous les mandats ne sont plus à contrôler. Seuls certains mandats seront désormais vérifiés. Derrière cette idée, deux choses sont à prendre en compte : il faut établir un mode de sélection des mandats et il faut se lancer dans l’opération matérielle du tri des mandats. Comment sélectionner les mandats qui seront vérifiés ? Pour répondre à cette question, des « plans de contrôle » à l’image des « plans de vol » ont été mis en place. Ces planifications du contrôle ont demandé un fin travail de regroupement de nombreuses statistiques. Pour définir l’intensité des contrôles à pratiquer est alors apparue la notion d’erreur patrimoniale significative. Il s’agit d’une erreur qui affecte le patrimoine de l’Etat et qui en tant que telle impose une attention particulière, une sorte de méfiance vis-à-vis de celui qui dilapide les fonds publics. Pour la manipulation de cette donnée, le guide méthodologique du CHD est venu donner des informations. Plus le taux d’erreurs patrimoniales est important, plus le nombre de mandats contrôlés sera important. Il prévoit même un retour au contrôle exhaustif dès lors que ce taux d’erreur est supérieur à 2 %. La sanction est donc lourde pour les ordonnateurs peu sérieux.

Dans la pratique, les services et postes concernés ont vite déchanté. Le contrôle intelligent qui était présenté (la fin du contrôle en masse et plus de temps pour faire un visa approfondi) a laissé la place à une priorité donnée aux statistiques et aux opérations matérielles de tri des mandats. On est beaucoup plus préoccupé par la question : que vise-t-on plutôt que par la question comment vise-t-on ? Une sorte d’amertume s’est donc installée. Ce sentiment n’a fait que croître à mesure que la charge de travail diminuait.

En terme de délais de paiement, le CHD est un puissant levier. Il a contribué à une baisse importante des délais. Désormais de nombreux mandats sont validés le jour même. La seule chose pouvant maintenant être améliorée dans le cadre des délais de paiement, ce sont les délais de transmission de l’ordonnateur. Sur ce point on reste fortement dépendant des efforts des services ordonnateurs, à moins que le contrôle ne se déplace chez l’ordonnateur ! ! ! ! ...

Une application rigoriste du guide méthodologique aboutit à des taux de contrôle pouvant être faibles suivant le nombre d’erreurs recensées sur l’exercice précédent. Ainsi pour certains types de dépenses, seulement 2 % des mandats sont contrôlés. Un tel échantillon peut-il être considéré comme significatif ? Dans ces conditions, le contrôle conserve-t-il tout son intérêt ? De plus, la menace du retour au contrôle exhaustif semble illusoire. La décision sera prise localement et des aménagements pourront être mis en place dès lors que l’ordonnateur s’inscrira dans une démarche de progrès ! ! ! ? ? ?

Le CHD représente un changement majeur dans la façon de contrôler la dépense publique. Dans cette optique et de manière encore plus importante, le « contrôle partenarial » représente une évolution. Dans le cadre du contrôle partenarial, l’ordonnateur s’engage à « sécuriser » ses procédures, lesquelles seront vérifiées par le comptable. Si la vérification des méthodes de travail est concluante, alors le contrôle des mandats s’effectuera par sondage et a posteriori. S’agit-il d’une orientation vers un contrôle de la gestion de l’ordonnateur ?

En tout état de cause, compte tenu des nouvelles modalités de contrôle, il est assez évident que la charge de travail des agents a nettement évolué. La diminution du nombre de mandats à vérifier devait permettre un contrôle plus approfondi. C’est le cas dans la mesure du possible. Toutefois, une facture reste une facture et il n’est guère possible de pousser les investigations très loin.
Le CHD est-il une simple étape dans le processus de bouleversement du contrôle de la dépense publique ? Cette conviction est désormais partagée par de nombreux agents. Si tel est le cas, une information claire et précise servant de base de discussion est une impérative nécessité.

Par ailleurs, la présentation du CHD aux ordonnateurs est tronquée. A aucun moment on ne leur dit que leur responsabilité se trouve davantage sollicitée par ces mesures d’allégement du contrôle. Avec le CHD, de nombreux « filets de sécurité » que représentaient les contrôles du comptable publie sont supprimés. Ce point est majeur et ferait certainement nuancer les premières réactions de satisfaction des ordonnateurs face à l’allégement des contrôles pratiqués par le réseau du Trésor Public...

A moins qu’il ne s’agisse que du début de la fin réelle de tout le contrôle issu de l’application de la séparation des ordonnateurs et des comptables, conçue pour que la société se donne un minimum d’assurance quant à la bonne utilisation des deniers publics servant aux services d’intérêt général. On sait que quelques-uns uns souhaitent voir disparaître nombre de missions de services publics, qui profitent à l’ensemble de la population, contribuent à maintenir une certaine cohésion de la société, agissent dans le sens de la croissance de la richesse nationale, défendent l’égalité des chances, etc... mais dont le financement limite leurs richesses personnelles, et freine leur enrichissement.

Il est alors logique d’œuvrer cette fois de manière sournoise, à la disparition des principes au centre du dispositif de la bonne gestion des fonds publics.

Le CHD apparaît alors sous son vrai visage...ce n’est plus une réforme technique. Par ses conséquences, il appartient à cet ensemble de réformes de nature politique, qui par une privatisation rampante de l’Etat, favorisent encore plus l’extension du libéralisme économique dans la société française !