Les évolutions de la fonction de Comptable du Trésor État et collectivités locales

La Nouvelle Loi Organique des Lois de Finances votée en 2001, préfigure un véritable changement de la gestion publique, avec pour conséquence une évolution importante du rôle de l’ordonnateur et du comptable, en matière de tenue des comptes et de contrôle. La fonction de contrôle c’est à dire le rôle du payeur du comptable est aujourd’hui remis en cause au travers des évolutions de la chaîne des contrôles et de la nouvelle répartition des fonctions ordonnateur-comptable. C’est une évidence au niveau de l’Etat même si les implications ne sont probablement pas encore toutes définies. La mise en place des Départements Comptables Ministériels met en avant ces évolutions. Qu’en sera t’il au niveau des collectivités territoriales ? Cette question est fondamentale pour l’avenir des services dépenses et comptabilité des TG, et pour celui des services déconcentrés et du réseau dans notamment du réseau parisien.

1. Disparition du rôle de payeur

La LOLF met en place une nouvelle logique de responsabilisation des gestionnaires qui donne une marge de manœuvre plus importante aux ordonnateurs dans la chaîne des contrôles. C’est d’autant plus vrai dans la dépense Etat avec la mise en place d’un progiciel informatique ACCORD 2 et la création de Départements Comptables Ministériels, certes maintenus comme poste comptable à part entière, mais qui revisite tout de même sérieusement la frontière ordonnateur-comptable.

La réalité de la dépense publique ne se limite pas à la seule dépense Etat. La dépense des collectivités territoriales n’est pas épargnée et procède des mêmes objectifs. Les ordonnateurs pourraient totalement opérer en aval certains contrôles de régularité anciennement effectués par les comptables.

Un premier exemple l’a déjà illustré : l’abandon en 2003 par le comptable public au profit de l’ordonnateur, du contrôle du seuil des marchés publics.

La nouvelle étape était la mise en place d’expérimentations du CHD (Contrôle Hiérarchisé de la Dépense). Désormais, sa généralisation , ne laisse aucun doute (pour ceux qui pouvaient en avoir) sur les dangers que ces nouveaux modes de contrôle peuvent entraîner pour la bonne gestion des deniers publics, et les conséquences sur le rôle de contrôle du comptable.

Compte-tenu des conditions dans lesquelles le contrôle hiérarchisé est effectué, la question se posera ensuite de la nécessité de son maintien. Le maintien d’un tel contrôle est –il alors nécessaire (contrôler peu mérite t’il de contrôler encore ? ).
Autre question, la direction n’envisagerait-elle pas purement et simplement à terme de transférer ce contrôle aux ordonnateurs ?

D’autant plus, que le contrôle partenarial qui prévoit une vérification des procédures de contrôle de l’ordonnateur par le comptable pourrait encore accélérer cette possibilité.

Il ne s’agit pas de simples évolutions techniques ou simplificatrices. Il s’agit d’un changement radical de conception du contrôle de la dépense publique, tant dans les objectifs que dans les modes de contrôle.
C’est une autre conception tournée, vers l’audit, le contrôle interne, qui ignore totalement la question de la régularité de la dépense. Ce sont des choix politiques qui découlent de la conception libérale du rôle de l’Etat caractérisée par le désengagement du service public à l’égard de ses missions essentielles.

L’autre étage de la fusée, c’est la suppression du contrôle financier en tant que tel par la fusion de 4 corps de fonctionnaires chargés des contrôles ( contrôle d’Etat, contrôle Financier, inspection générale de l’industrie et du commerce et inspection générale des postes et télécommunications) et la création d’un corps unique nommé Contrôle Général économique et financier.

Ainsi, selon la fiche récapitulative sur le site du MINEFI : « le MINEFI s’adapte à son environnement, notamment par la mise en œuvre de la loi organique sur les lois de finances et entend ainsi être moins « censeur tatillon » que partenaire rigoureux et positif favorisant l’accompagnement du changement. Ceci concerne également le contrôle financier ».

Le contrôle financier dans sa conception était sur la sellette. En responsabilisant plus fortement les ordonnateurs dans la chaîne des contrôles, la nécessité du maintien d’un visa préalable du contrôleur financier n’avait plus raison d’être selon la doctrine de la LOLF. C’est exactement ce qui est envisagé, par la création de ce corps unique et les objectifs qui lui seront assignés :
 mettre en place concrètement le passage d’une culture de procédures à une culture de résultats en modifiant les modes de contrôle et en privilégiant l’amélioration de la gestion publique

 devenir un centre de ressources pratiquant non seulement le contrôle, mais également l’audit, ainsi que le conseil, cela afin d’améliorer la performance de la gestion publique et l’efficacité des services administratifs. Pour cette dernière activité, de petites équipes de « consultants publics » seront constituées et mises à disposition de directeurs du MINEFI voire d’autres ministères, s’ils le souhaitent, pour assurer des missions d’expertise, de conseil ou d’assistance à la conduite du projet

Ces bouleversements sont aussi d’actualité dans le secteur hospitalier. Un projet de PGI (progiciel de gestion intégrée) est en cours de finalisation à la TGAP. IL a pour objectif de changer le processus actuel de la dépense entre la TGAP et l’Assistance Publique, selon la même logique démontrée ci-dessus.

Que restera t-il alors du rôle de payeur du comptable public ? Cette question ne se limite pas à la seule dépense Etat ou hospitalière et concerne l’ensemble de la dépense publique y compris celle des collectivités locales notamment avec la mise en place d’Hélios.

L’ensemble de ces évolutions aura alors de lourdes conséquences sur le rôle du comptable public du Trésor. Il est clair qu’il s’agit de le dépouiller d’une grande partie de ses missions, de transférer en aval chez les ordonnateurs certains de ses contrôles, et à terme de supprimer l’essentiel de son rôle de payeur.

2. Vers un rôle « d’expert aux comptes »

Présenté comme une « contre-partie » par la LOLF, le rôle du comptable se verrait enrichi par le renforcement de la mission de garant de la sincérité des comptes. La mise en place d’outils informatiques contribuant à rapprocher étroitement les services ordonnateurs et comptables en mettant en commun les mêmes accès aux informations, pose la question du contenu de ce rapprochement.

Soit il s’agit d’une véritable collaboration entre les services, avec un rapprochement fonctionnel ordonnateur-comptable. Dans ce cadre, quel rôle serait dévolu au comptable ? Quelle nécessité alors de maintenir deux services distincts ?

Soit il s’agit de maintenir la séparation ordonnateur –comptable stricto-sensu, en favorisant par les outils informatiques un échange des informations. Mais dans quelles conditions :

 La mission de contrôle n’est pas réglée pour autant. Il s’agit toujours de changer son contenu avec la mise en place du CHD, le contrôle partenarial, et d’abandonner à terme tout contrôle de régularité.

 La sincérité des comptes notamment au travers de la notion de certification n’est pas tranchée clairement. Les comptables vérifient déjà la régularité et la sincérité des comptes, c’est d’ailleurs une mission définie dans le décret de 1962. Alors qu’entend –on par certification ? S’agit-il de faire du comptable un expert aux comptes comme on le connaît dans les entreprises ? La DGCP nous a précisé qu’il ne s’agissait nullement de tendre vers un comptable devenu expert au compte, puisque la certification en tant que telle était de la compétence des Chambres Régionales des Comptes. Nous pouvons tout de même largement s’interroger : s’agit -il alors de préparer cette certification des CRC ? Dans ce cas, cela sous-entend deux certifications de nature différente celle dans un premier temps du comptable, celle dans un second temps de la CRC.

Qui la préparera, les TG ou les postes comptables ? Le ministre parle d’une montée en charge importante des services CEPL, est-ce dans ce cadre ? Autre problème, le rôle des CRC aujourd’hui contrairement à celui de la Cour des Comptes n’est pas clairement explicité par la LOLF. Alors qui en sera chargé, CRC, services du Trésor ou pourquoi pas cabinets privés ? La réponse à ces questions transformera évidemment le rôle et l’avenir des services du Trésor qui sont aujourd’hui en ligne de mire.

Le rôle du comptable public consisterait alors à devenir à la fois conseiller de l’ordonnateur en matière financière, garant de la sincérité des comptes, contrôleur de la bonne mise en place des procédures de dépense et des principes comptables (contrôle de gestion, audit) et un rôle de caissier pour la collectivité. L’avenir des services comptables serait dans cette optique lourdement hypothéqué car comment peut-on à la fois conseiller l’ordonnateur sur les bonnes pratiques à mettre en œuvre, et le contrôler ensuite sur ces mêmes bonnes pratiques ? Il s’agit d’un mélange des genres, d’une certaine manière à la fois juge et partie, la viabilité des services comptables serait remise en cause et à terme se poserait la question de la fusion. Resterait alors la question de la tenue des comptes mais alors, qu’est –ce qui le différencierait dans ce cadre d’un cabinet privé d’expert comptable, hormis le cadre institutionnel du dépôt des collectivités locales ? Ce serait certainement pour certains une aubaine, qui interprètent à leur façon, le principe de libre administration des collectivités territoriales.

Plus globalement, c’est la bonne utilisation des fonds publics au travers de la disparition des principes la régissant qui est remise en cause et cela dépasse les seuls services du Trésor. Cela répond à des choix politiques que traduit une idéologie qui s’attaque à tous les pans du contrôle de l’Etat et qui n’a d’autre but que de faire disparaître des missions publiques et faire voler en éclat une certaine cohésion sociale qu’elles permettaient.

La DGCP se refuse à donner des réponses à ces questions. Aucun débat n’a lieu sur le fonds, tout n’est présenté que comme simple ajustement technique.

Pour autant, l’application définitive de la LOLF est prévue en 2006. Nous ne pouvons penser que la DGCP et le ministère n’aient pas défini les orientations de la « nouvelle gestion publique » ni une vue d’ensemble des conséquences sur les missions, le réseau et les personnels. Ce débat nous l’exigeons : un débat plus large et transparent sur l’avenir de l’ensemble des missions du Trésor et des services, en lien avec les autres directions du ministère.