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Publié le 3 mars 2005

Revoilà les "agences" !

Loi organique : revoilà les "agences" !

BOP, RAP PAP, LOLF, DGI, DGCP, Douane, ...et Revoilà les Agences !

Le 5 février dernier, le ministre JF Copé tenait une conférence de presse pour présenter sa « feuille de route » pour l’année 2005.

Il se fixe pour cette année 2005 trois objectifs :
« réussir la révolution budgétaire à travers la loi organique » (LOLF),
« la poursuite de la baisse des impôts »
et « faire de Bercy une vitrine de la modernisation de l’Etat ».

Voyons ce qu’il en est à propos de la mise en ?uvre de la loi organique relative aux lois de finances.

On sait que le budget de l’Etat sera, à partir de 2006, présenté sous forme de missions et que chacune des missions est divisée en programmes.

Chaque programme sera doté d’un budget (budget opérationnel de programme - BOP) et mis en ?uvre sous l’autorité d’un responsable de programme.

JF. Copé précise au sujet des programmes : « je souhaiterais que l’on arrive à faire fonctionner ces programmes sur le modèle des agences ».

Afin que cela soit plus clair encore, le ministre formule une définition de ce que doit être, selon lui, une agence : « c’est une structure organisée avec un projet, à savoir une mission précise à accomplir. C’est un chef de projet, un responsable qui va piloter le dispositif, qui sera intéressé aux résultats. Ce sont aussi des moyens matériels et une équipe à ses côtés. Ce sont enfin des indicateurs de performance à satisfaire ».

Rappelons à ce stade que les périmètres des programmes sont déjà arrêtés.

Pour le MINEFI, le programme le plus important s’appelle « Gestion Fiscale et Financière de l’Etat et du Secteur Public », il regroupe la DGI, la DGCP et une grande partie de la Douane soit 106 000 agents pour un budget global (en 2005) de 4706 millions d’euros.

Pour illustrer l’exemplarité du MINEFI dans le cadre de la « modernisation de l’Etat », le ministre annonce qu’il adressera à chaque responsable de programme « une lettre de mission » qui fixera « les objectifs, les moyens dont il dispose pour les atteindre ».

Puis, il y aura une expérimentation : « chacun de ces managers publics sera pour une partie rémunéré en fonction des résultats atteints, cette prime pouvant aller jusqu’à 20% de leur rémunération ».

Il ajoute enfin que si cette expérimentation est réussie au MINEFI, elle sera étendue « à l’ensemble des ministères ».

Mais où JF. Copé est-il allé chercher tout cela ? Pour répondre à cette question, il suffit de ne pas avoir la mémoire courte et de se référer à des sources incontestables.

Première source : un rapport de l’Inspection Générale des Finances daté de mai 1999, intitulé « Mission d’analyse comparative des administrations fiscales » dont l’auteur est JL. Lépine.

La mission allait examiner comment fonctionnaient les administrations fiscales dans neuf pays : Allemagne, Canada, Espagne, Etats-Unis, Irlande, Italie, Pays-Bas, Royaume-Uni et Suède.

La mission a constaté que dans 6 des 9 pays visités « l’administration fiscale fonctionne dès à présent (...) suivant le modèle de l’agence ».

Les agences sont indépendantes du Ministère des Finances « les relations étant principalement formalisées dans des contrats d’objectifs et de performances ».

On observera que chaque programme défini par la LOLF est doté d’un « projet annuel de performances » (PAP) et d’un « rapport annuel de performances » (RAP).

La ressemblance est troublante. Mais il faut aller plus loin.

Dans le même rapport Lépine, il est indiqué que dans tous les pays visités (sauf Allemagne, Italie et France) « il existe une part variable importante qui permet de relier la rémunération à la performance », cela va jusqu’à 50% de la rémunération aux Etats-Unis et 60% en Espagne.

Deuxième source : un rapport de l’Inspection Générale des Finances publié dans l’année 2000, intitulé « Rapport de synthèse de la mission d’analyse comparative de systèmes de gestion de la performance et de leur articulation avec le budget de l’Etat » dont l’auteur est M. Guillaume.

L’étude comparative a porté sur huit pays : Canada, Danemark, Etats Unis, Finlande, Italie, Pays-Bas, Royaume Uni et Suède.

Le rapport note d’abord la multiplication du recours à des agences qui ont "toute latitude quant au recrutement et à la gestion des emplois et des carrières" au Danemark et au Royaume Uni.

Il est également relevé que « l’introduction de mécanismes d’intéressement au rendement pour les hauts fonctionnaires concourt également à la diffusion au sein de l’Administration d’une culture de gestion par objectifs ».

Le rapport consacre un long développement aux pratiques et outils susceptibles de développer la démarche de la gestion par la performance dont les rapports d’activité car « leur existence est une condition sine qua non de l’ensemble de viabilité d’un système de gestion par la performance ».

Rappelons à nouveau les projet et rapport annuels de performance de chaque programme de la LOLF.

Troisième source : un rapport d’information fait au Sénat en mai 2001 au nom de la Commission des Finances sur « la réforme de l’Etat à l’étranger », le rapporteur général étant P. Marini.

Dans ce rapport, il est relevé la création d’agences, ce qui « a facilité la mise en place de comptabilités analytiques en leur sein comme dans les entreprises privées ».

Le même rapport se félicite du développement des systèmes administratifs fondés sur des agences car celles-ci « participent clairement de l’imprégnation de la gestion publique par une logique de marché ».

Lors de l’examen du rapport devant la Commission des Finances du Sénat (30 mai 2001), le rapporteur conclut ainsi le débat : « le troisième axe de la réforme de l’Etat concerne la simplification et la modernisation des structures administratives : systèmes administratifs reposant sur des agences, souvent puissantes et gérées comme des entreprises privées (...) ».

Trois sources différentes mais un seul modèle, une seule référence : la « logique de marché », les « entreprises privées ».
Trois sources différentes mais un seul vecteur essentiel de la culture de la performance : l’agence. Vous le voyez, JF, Copé n’a rien inventé.

II est allé chercher un modèle dans les pays anglo-saxons menant les politiques les plus ultra libérales : Nouvelle Zélande, Etats-Unis, Royaume Unis.

Dans son rapport M. Lépine n’hésite pas à délivrer quelques conseils sur les conditions de succès des réformes.

Il identifie quatre conditions dont celle-ci : « la pression de l’extérieur et l’ouverture progressive des administrations fiscales à leur environnement ». Selon M Lépine ce monde extérieur inclut « (...) toutes les autres parties intéressées au système fiscal : les contribuables et les usagers, les associations d’employeurs (souligné par nous), les professionnels de la fiscalité et de la comptabilité ».

Il faut faire comme cela car « cette prise en compte des acteurs clefs de l’environnement est essentielle pour ne pas réduire le débat au seul face à face entre direction et syndicats ».

Voilà quelques éléments de réflexion qui permettent de comprendre pourquoi JF. Copé souhaite « que l’on arrive à faire fonctionner ces programmes sur le modèle des agences ». Faut-il préciser que nous ?uvrerons pour que le souhait du Ministre ne devienne jamais réalité ? Pour nous le MINEFI doit être au service du plein emploi et de la satisfaction des besoins sociaux, c’est-à-dire aux antipodes de « la logique de marché ».

Fédération des Finances CGT. Fév. 2005


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